Historique du programme

Le contexte initial du programme peut être compris pleinement en établissant son historique en fonction des événements qui ont été marquants au moment de sa mise en oeuvre. En voici la liste :

• Pendant l’année financière 1975-1976, le Programme national de lutte contre l’abus de l’alcool (PNLAA) a été mis sur pied comme projet pilote d’une durée de trois ans; il était administré conjointement avec le MAINC et le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social. Par la suite, il a été prolongé jusqu’à la présentation au Conseil du Trésor d’une demande visant à faire du PNLAA un programme permanent, ce qui a été approuvé par le Conseil du Trésor en 1981-1982.
• C’est pendant l’année financière 1982-1983 que le PNLAA, rebaptisé le Programme national de lutte contre l’abus de l’alcool et des drogues chez les Autochtones (PNLAADA), pleinement conceptualisé et devenu permanent, a été établi. À partir de ce moment, Santé Canada en assume l’entière responsabilité. Au cours des deux premières années, le programme finance des projets de prévention du PNLAADA dans les réserves.
• En 1984-1985, le gouvernement fédéral a engagé des ressources pour financer un programme national de traitement comme volet du PNLAADA.
• Vers la fin des années 1980, le programme étant bien établi, ayant complété des évaluations étalées sur plusieurs années et entreprises en collaboration avec des organisations des Premières nations et des Inuits, Santé Canada et des chercheurs indépendants, décide de donner suite aux recommandations. On peut soutenir que la plus convaincante et la plus concluante de ces évaluations a été l’étude entreprise en 1989 par la Fondation de la recherche sur la toxicomanie (ARF), un organisme internationalement reconnu et respecté. L’étude de la Fondation (ARF) a critiqué sévèrement le programme, considérant les rôles dans le domaine de la prévention mal définis, le personnel peu qualifié en matière de prévention et de traitement, les services de pré-traitement, post-traitement/de suivi, ambulatoires ou externes insuffisamment élaborés et sous-développés et des liaisons floues, insuffisantes, entre les volets communautaires du programme et les programmes de traitement dispensés en établissement.
• De nombreuses évaluations subséquentes effectuées sur le plan régional ont confirmé les constatations de la Fondation ARF. Toutefois, les améliorations recommandées par ces évaluations ont été généralement différées. Il semble que ces piétinements résultaient directement de la conjonction de deux situations, dont (1) le concept particulier des organismes de coordination régionale des Premières nations qui devaient finir par devenir des organismes régionaux de décision, mais ce concept ne s’est jamais complètement réalisé et (2) en dépit d’une nouvelle directive énoncée dans l’Initiative de transfert de responsabilités en matière de santé, la DGSM s’est de plus en plus désengagée à jouer un rôle assertif, d’intervention directe, sur le plan de la prestation des services. Par conséquent, il y avait peu d’encouragement à apporter des changements.
• En 1989, le gouvernement fédéral a lancé l’Initiative de transfert des responsabilités en matière de santé qui visait à transférer les revenus de programme et revenus administratifs ainsi que la gestion et l’autorisation de fournir les services de la programmation directement aux Premières nations, soit individuellement ou collectivement. Dans de nombreux cas, l’initiative a obtenu les résultats escomptés. Elle a servi de point de départ à des accords de longue durée (5 ans). De plus, elle a permis de diminuer la capacité de l’administration régionale d’imposer des directives uniformisées, particulièrement en matière de programmes de prévention, ces programmes ayant été incorporés dans chacun des accords de transfert des responsabilités en matière de santé.
• Au début des années 1990, la formule de financement pour les centres de traitement de la DGSM a été établie. Cette formule était centrée complètement sur les programmes de traitement en établissement, adoptant un budget annuel dont l’allocation de base était fondée sur l’espace de lits, ensuite ajusté à la taille (pour refléter des économies d’échelle) et aux coûts associés à des coûts supplémentaires de transport du matériel acheté (p.ex. indices d’éloignement). Les opposants à la formule croient qu’elle s’est avérée désavantageuse pour les centres de plus petite taille et au moment du relèvement de niveau ou d’expansion, il a fallu pour remédier à cette limitation financière puiser dans les enveloppes budgétaires régionales. Dans certains cas, cette situation a obligé les grands centres à octroyer des sommes aux petits centres. Les limitations des enveloppes budgétaires affectées aux petits centres ont été encore plus évidentes au moment du financement des centres de traitement de l’abus des solvants destinés aux jeunes dont le financement de base s’appuyait sur des allocations d’espace de lits vraiment plus élevées.
• De plus, au début des années 1990, de nouveaux fonds ont été affectés à des initiatives de programmes communautaires dans les domaines de l’intervention et de la prévention en matière de violence familiale, de santé mentale, de développement du jeune enfant, de prévention des blessures, des programmes de soutien aux soins «des bébés en santé» et d’intervention pour la lutte contre l’abus des solvants. Cette dernière initiative semble, en partie, être issue de la demande faite dans le cadre de la proposition initiale du PNLAADA. Il s’agissait pour le PNLAADA d’exercer auprès d’autres programmes complémentaires «un effet de levier» et de mener avec eux une action commune afin d’élaborer des stratégies de prévention primaire. Il serait également bon de faire remarquer que la programmation rendue possible grâce à cet appui financier a permis d’apporter des mesures correctives qui, depuis bien des années, étaient recommandées par les travailleurs du PNLAADA eux-mêmes.
• L’étude et l’enquête communautaire sur l’usage abusif de solvants chez les jeunes des Premières nations et des Inuits, financées par Santé Canada, se sont terminées en octobre 1993. L’étude a permis l’établissement à travers le pays de nombreux centres de traitement de l’abus des solvants pour les jeunes relevant d’un nouveau programme de la DGSM appelé Programme national de lutte contre l’abus des solvants chez les jeunes (NYSAP/PNLASJ).
• Au milieu des années 1990, la DGSM a financé l’établissement de normes à l’intention du PNLAADA pour le traitement et la prévention sur le plan national et régional. Toutefois, des évaluations subséquentes ont indiqué que l’application volontaire de normes de relèvement général ou d’amélioration s’est faite au ralenti. En effet, sous divers aspects du programme, les services ont continué de se situer en-dessous de la barre des normes directrices.

• En 1996, la Commission royale sur les peuples autochtones (CRPA) a terminé son mandat. Comme la Commission royale l’indiquait dans son rapport final, avant d’amorcer le renouvellement de la relation entre le Canada et les peuples autochtones, il faut que « les blessures du passé passent à un grand purificateur ». Le troisième volume du rapport, Rassembler nos forces, met l’accent sur la politique sociale. Le rapport consacre de larges sections à l’importance d’une nouvelle stratégie de guérison pour les Autochtones. Il souligne que, pour être efficace, une telle stratégie devrait être fortement axée non seulement sur la personne, mais également sur la famille autochtone et sur les infrastructures communautaires.

  Comme thème principal, le volume 3 du rapport de la CRPA est articulé autour de l’importance d’une stratégie de santé pour les Autochtones, fondée sur une approche holistique et appuyée par une stratégie de développement en matière de ressources humaines, de logement social et de renouveau culturel.

• Résultat et suite du rapport de la CRPA, le cadre de sa mise en oeuvre intitulé Rassembler nos forces — Le plan d’action du Canada pour les questions autochtones a paru en 1997. Ce plan d’action commence par la Déclaration de réconciliation dans laquelle le gouvernement du Canada reconnaît officiellement les injustices dont ont souffert les Autochtones et exprime ses profonds regrets à cet égard. Cette déclaration comporte également une apologie officielle de la victimisation des Autochtones durant la période du régime des pensionnats où ils ont été victimes de sévices physiques et sexuels. Le gouvernement du Canada s’est engagé dans sa déclaration à aider les personnes et les collectivités par une stratégie de guérison communautaire à affronter les conséquences profondes des abus commis dans les pensionnats. Le plan d’action établit les quatre objectifs suivants pour orienter le gouvernement fédéral dans ses efforts et faire en sorte que la déclaration de ses intentions se concrétise :

  1. Partenariats renouvelés. L’objectif vise l’édification de toute une nouvelle série de partenariats avec d’autres niveaux de gouvernement et le secteur privé. Un aspect particulièrement significatif de cette déclaration de renouvellement, c’est l’importance accordée à la participation des Autochtones à la conception et à la prestation des programmes qui concernent leur vie et leurs collectivités. Une autre mesure à ce chapitre consiste à envisager la restructuration des institutions fédérales comme mesure à prendre pour être à l’image de la nouvelle relation plus symétrique où les Autochtones sont des partenaires à part entière dans l’élaboration et la mise en oeuvre des politiques.
  2. Renforcement de l’exercice des pouvoirs. Le Plan d’action établit un autre objectif reconnaissant la nécessité d’avoir des institutions et des gouvernements forts, responsables et durables. On y déclare : « Il faut donc s’assurer que les gouvernements et les institutions autochtones aient les pouvoirs, les mécanismes d’obligation de rendre des comptes et la légitimité nécessaires pour garder la confiance et le soutien de leurs électeurs et des autres gouvernements et institutions ainsi que pour gouverner efficacement ». Ainsi, le gouvernement du Canada s’engage à travailler en étroite collaboration avec les Autochtones, de même qu’avec les gouvernements provinciaux et territoriaux afin de faire de cet idéal une réalité.
  3. Nouvelle relation financière. Par le biais de Rassembler nos forces — le plan d’action, le gouvernement du Canada s’engage également à travailler en partenariat avec les gouvernements et les organisations autochtones pour établir une nouvelle relation financière qui assure un financement plus stable et plus prévisible, qui suppose l’obligation de rendre des comptes et qui maximise la production de recettes autonomes.
  4. Renforcement des collectivités et des économies et soutien aux gens. Le Plan d’action établit également l’engagement du gouvernement fédéral de mener une action commune avec les Autochtones et d’appuyer concrètement leurs efforts pour améliorer les infrastructures communautaires sur le plan matériel et social. De plus, le gouvernement s’engage à appuyer proactivement les collectivités à élaborer et à mettre en oeuvre des initiatives en santé au moyen d’une stratégie Pour des communautés en bonne santé, une stratégie de transfert administratif pour faciliter la prise en charge communautaire et une stratégie de programme pour combler, en priorité, les lacunes dans le domaine des services en santé mentale et concernant l’inhalation des solvants. Comme mesure d’amélioration de la programmation en matière de lutte contre l’abus des substances psychoactives et contre les dépendances, il y a engagement à créer un institut de la santé autochtone, un programme d’aide pré-scolaire aux Autochtones dans les réserves et une stratégie de développement des ressources humaines autochtones.
• Pendant les années 1990, un nombre croissant de Premières nations ont conclu des accords de transfert de responsabilités, la plupart d’entre eux comprenaient le programme subventionné du PNLAADA et les fonds consacrés au personnel. En 1996, on a entrepris l’Examen général du PNLAADA. Le mandat de cet examen national visait à déterminer l’efficacité globale du programme, à orienter l’élaboration de recommandations stratégiques destinées à renforcer la programmation et à appuyer le plus efficacement possible la mise en oeuvre du programme sur le plan communautaire. Un rapport officiel faisant état des résultats et des recommandations a été achevé en 1998.
• Au début de 1998, la Fondation autochtone de guérison a été mise sur pied, donnant suite en partie aux recommandations de la Commission royale sur les peuples autochtones. La Fondation s’est donnée pour mission « . . . d’encourager et d’appuyer les Autochtones à concevoir, à développer et à renforcer des démarches de guérison durables visant à remédier aux effets de la violence physique et sexuelle subie sous le régime des pensionnats, y compris les répercussions intergénérationnelles. »

• D’après le rapport de la CRPA ainsi que de nombreuses autres études, les abus commis dans les pensionnats ont exercé une influence très importante quant à l’ampleur considérable de la toxicomanie et des problèmes de dépendance dans les communautés des Premières nations et des Inuits. La Fondation appuie financièrement des projets présentés par les organisations, les regroupements et les communautés autochtones (y compris les communautés d’intérêt commun) qui visent à :

  1. favoriser la guérison dans la communauté
  2. habiliter les femmes autochtones
  3. accroître et renforcer la capacité des dispensateurs de soins traditionnels et professionnels autochtones pour qu’ils puissent faciliter les démarches de guérison dans leur communauté
  4. traiter les problèmes actuels sur le plan personnel et familial engendrés directement ou indirectement par les abus commis dans les pensionnats afin de rétablir l’équilibre dans l’avenir
  5. consigner et rappeler les événements historiques liés aux abus commis dans les pensionnats afin de reconnaître les souffrances éprouvées, de tirer des leçons de ce passé douloureux et éviter ainsi la répétition d’une telle violence entre parents et enfants.